影响深远的住房制度改革的大幕自20年前拉开——1998年7月3日，国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，宣布停止“实物分房”，明确了城镇住房的市场化、货币化、商品化改革方向。20年后，我们应如何评价这一改革？在商品房房价高不可攀的情况下，保障房似乎也未能做到“大庇天下寒士俱欢颜”。本刊记者就此专访了长期研究中国城镇住房制度与政策的上海财经大学不动产研究所执行所长陈杰教授。他表示，城镇住房制度全面改革20年来，市场化成效很大，但市场化进程只完成了一半，当前城镇住房诸多问题的根源是市场化不够，而不是市场化过度。

内外因倒逼房改破局

三联生活周刊：1998年7月，中国正式启动了城镇住房制度改革。请问当时中国启动城镇住房制度改革的背景是什么？

陈杰：城镇住房制度改革从1978年起就有动机了，当时邓小平的住房讲话揭开了这问题，大体精神是：解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来。80年代初，地方开始允许卖房，但一直停停改改，真正加速破局得到90年代。

推行房改的原因是多方面的，此前中国在城市一直是福利分房制度，城市住房的投融资机制被严重扭曲，也抑制了劳动力流动。90年代起，乡镇企业、民营企业开始快速发展，他们没有住房等各方面的福利负担，劳动力开始快速流动。国有企业在很多方面无法跟这些企业竞争，所以倒逼房改提速。同时，财政负担实在太大了，这个时期中央政府在住房补贴上的负担急剧增加，比如1988年国家财政收入总额才2587亿元，住房上的财政补贴就占了583亿元，并且急剧增加，是1978年的11倍，这些钱都是有去无回的，像公费医保、社保一样，像个无底洞，对政府形成了巨大的财政压力。

1997年亚洲金融危机是一个契机，国家发现城镇住房制度不改不行了，一方面国家财政背负不起这个负担，另一方面住房市场化内在潜藏的产业链价值、GDP价值非常大，是带动性非常强的经济增长点。所以1998年，内因外因叠加在一起，形成了一个突破性的房改方案。

三联生活周刊：既然关于城镇住房制度改革的想法，早在1978年就有提出，但为何真正突破性进展还是在1998年？

陈杰：在中国各种改革里，城镇住房制度改革的确是起步最早、但破局最慢的。1978～1998年，整个20年有多次试验甚至反复。1979～1981年，曾尝试以成本价卖房，效果不佳，仅售出3000套住房。后来1982年进行“三三制”补贴售房，个人只付三分之一，剩下由单位和政府补贴，但这加重了国家财政负担，加之当时福利公房租金很低，大家还是不愿去买房。

基本上，80年代房改的房子卖不动。因为住房商品化需要很多前提——其他分配制度改革得跟上，包括工资体制、劳动力市场流通机制等等。但这些改革没有跟上，当时住房还是作为一个福利，跟整个单位体系绑架在一起，同时劳动力市场没有流通，工资体系也是“低工资、高积累”，老百姓没钱，用微薄储蓄去买也是不可能的，所以一直房改停停改改，进程很慢。1986年还想过提高公房租金，但也有好多阻力，租金最多也就是回收运营成本，但是无法回收房子的资本成本。后面中央政府不再主动出击，而是鼓励地方政府发挥主观能动性政策创新。

城镇房改真正破局从90年代开始。在机制上，1991年上海借鉴新加坡，建立了住房公积金制度，引入形成了多方融资机制，解决了居民买房的财力问题，后被全国效仿推行。再后来有了商业按揭贷款，买房不用一次付清、可以分期付款等。这些都从购买力上解决了买房问题，让政府看到住房买卖是可能的。加之外部1997年亚洲金融危机因素，最终促成了城镇房改破局。

三联生活周刊：20年后，我们应如何评价当年房改的成败与得失？

陈杰：总体上来说是很成功的。首先，这20年来住房供应大大提速。城镇人均住房面积提升非常快，1998年房改时大概是17平方米，20年来翻了一倍还多，2016年是36平方米。对比之前，1980～1997年每年平均只增加0.5平方米，1998年以来每年平均增加近1平方米。这个人均住房面积指标不是仅统计城镇户籍人口，而是所有常住的城镇人口；第二，引入市场化竞争后，住房质量有很大提升；第三，住房市场化真正创造了一个产业，给GDP给劳动力就业都带来非常大的增量；第四，住房商品化市场化推动了劳动力市场流通，没有房改，现在中国的劳动力流动不可能自由起来。

住房商品化肯定没有什么不对的，住房以市场配置为主也是经济市场化潮流下的必然趋势，如果说中国城镇房改有什么大的偏离，那就是过度放大了住房的投资属性和拉动经济的功能；第二就是在发展早期，对低收入人群在市场化大潮中可能遇到的住房保障困难估计不足，准备不够，留下了很多历史账。

20年来，中国城镇住房供应市场化的大方向是跟国际趋势在接轨，但这个市场化进程只完成了一半。住房的后端基本市场化了，但前端依然没有市场化——土地资源还是计划配置的，导致土地供给十分缺乏弹性、经常性不足、长期错位。举例来说，如果土地真正市场化了，北上广深的用地需求这么大，土地供给肯定会增加，不说根本上解决一线城市住房问题，但至少会大大挤出泡沫炒作问题。但热点城市的住宅土地供应始终僵化，严重落后于住房市场需求的变化，炒房者很大程度上正是吃准了这一点。