文/张佳俊

十九世纪末以后，危机笼罩下的美利坚，开始转入现代国家建构的“快车道”。在“进步时代”和罗斯福新政两波浪潮的推动下，美国国家治理需求出现了井喷之势。从那时起，美国政府体系内自上而下的各种行政机构开始大量涌现，以政府管制为特色的公共行政得以全面扩张：仅在美国联邦行政机构层面，其内阁部就从一九四七年的九个增至十五个，总统办事机构从建立时的六个增至四十二个，独立行政机构从一九二九年的二十多个增至如今的一百二十余个，而且数量还在增长。一个巨大而强有力的“海怪利维坦”—行政国家（Administrative State）逐渐露出真容：这既是一群以国会的宽泛授权为倚仗，可以根据管制需要，而建章立制的准立法性国家机器；也是一个以总统权的民主代表性为后盾，手握充分自由裁量权的官僚科层体系；还是一个高度复杂化和专业化，以至于负有司法监督之责的联邦法院，都常常对其尊重三分的行政专家体系。经过近百年的枝繁叶衍，行政国家的管制之手，不仅伸向了美国国家治理的各领域，也与公民个人权利问题紧紧纠缠在了一起，时至今日，几乎没有什么被遗忘的社会角落，是其所未触及的。

这一引人注目的变化，构成当代美国政治实践和法治变迁的重大动因，促使以三权分立为根底的美国传统法治观念及其模式，上演了一场静悄悄的变革。随着政策制定和行政管制日益成为公共治理的主要手段，美国的立法和司法，也逐渐走出了权力分立的传统界限，而与行政达成了心照不宣的治理合作关系，三者在广义上都成为整个社会治理过程的组成部分。这引起了很多美国法律人对法治前景的担忧：对于具有深厚的“弱国家”传统、曾处处提防“大政府”的美国而言，庞大的行政机构，俨然是集立法、执法、司法三项权能于一身的“第四权力部门”（Fourth Branch of Government）。这一既成事实挑战了三权分立体制，动摇了美国传统宪制的平衡结构，意味着对其经典的法律统治模式构成威胁。“立法、行政和司法权置于同一人手中……可以公正地断定是虐政。”（《联邦党人文集》，商务印书馆一九八○年版，246页）美国宪法之父麦迪逊的传世名言，似已一语成谶。