在此之前，由于担心地方政府自主发债会导致债务规模急剧扩大，甚至由此引发债务危机，我国1994年颁布的《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但在分税制下，由于地方政府的财权和事权不对等以及地方政府巨大的投资冲动等因素，导致地方政府对于举债有着巨大的现实需求。

为了突破《预算法》的限制，地方政府通过成立各种融资平台来变相举债，由此带来的后果是，地方债规模迅速膨胀，而且很多处于混乱无序的状态，成为中国经济最大的潜在风险之一，这使得当初限制地方政府债务的初衷不仅没有达到，反而带来了更大的混乱。《预算法》不允许地方政府发行债券，不仅在事实上形同虚设，反而增加了很多不必要的制度成本，改革地方债发行方式已是势在必行。

金融危机以来，我国开始逐渐放开对地方政府发债的限制。一方面是为了优化地方发债模式，同时也是为了配合当年的“4万亿”计划，提升地方政府的投资能力。2009年，国务院同意地方政府可以在国务院批准额度内发行债券，但是由财政部代理发行，代办还本付息。2011年，国务院批准上海、浙江、广东、深圳试点在国务院批准的额度内自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息。