（文 / 宋晓军）

( 美国国防部长罗伯特·盖茨 )

8月17日，也就是媒体透露美国国防部长罗伯特·盖茨将引退消息的第二天，不久前刚刚被1美元拍卖的《新闻周刊》刊出了一篇题为《盖茨为什么选择在2011年离去？》的文章。值得注意的是，文章是出自《新闻周刊》资深调查记者约翰·巴里（John Barry）之手。这位毕业于牛津大学数学专业、曾经获得过相当于英国普利策奖——英国新闻奖的大牌记者认为，盖茨选择2011年某时引退，与美国复杂神秘的国防预算制度有关。那么这其中的奥秘是什么呢？

从“二战”结束到1960年的15年间，美国国防预算采用的是基数预算为主的预算制度。这种制度的特征就是国防部每年将军费按一定比例分配给陆、海、空三军。这种制度的缺陷是，各军种的自主权很大，全军没有一个统一机构对各军种提出的预算进行审查、分析和调整。1961年，麦克纳马拉担任国防部长后制定了对美军武器装备发展起到重大作用的“规划、计划、预算”（PPBS）国防预算编制制度。随后，国防部又在此基础上推出了“规划、计划、预算与执行”（PPBE）预算编制制度。简单地说，新的制度增大了美国国防部对预算的控制权，使得预算编制更科学、效率更高了。接下来，就是这种新制度运行的时间节点。1997年前，美国联邦政府的财政年度和国防预算年度均从前一年的7月1日开始到当年的6月30日结束。1997年后，美国政府开始把国家财政年度调整为从前一年的10月1日开始到当年的9月30日结束。2001年共和党执政后，拉姆斯菲尔德担任国防部长，他根据“面向未来、基于能力的国防资源分配”的国防建设理念，于2003年5月发布了《第913号重大倡议决定》文件对PPBS和PPBE预算制度进行了全面修订，推出了改变时间节点的“两年预算制”。

所谓“两年预算制”在时间节点上最大的特点就是将偶数年定为预算年，将奇数年定为非预算年。在偶数年将详细提出未来第二、第三年财年的预算，奇数年只对未来第二财年的预算进行调整。预算年的计划工作包括3个阶段：1.各军种和国防部各业务局制定、提交计划；2.计划评审；3.签署《计划决策备忘录》进而形成《未来年份国防计划》。同时，预算年的预算工作还有：1.编制《概算书》；2.预算评审；3.发布《计划预算决策书》；4.签署《重大预算问题书》；5.签署《总统预算》，最后提交国会审议。在奇数年，各军种和国防部各业务局将不再制定、提交计划和呈送《计划决策备忘录》与《概算书》，只需提交《计划变更建议书》和《预算变更建议书》，而后经过国防部相关部门评估、审议、听证后，最后签署《总统预算》提交国会审议。很显然，对于国防预算而言，预算年也就是偶数年要比非预算年即奇数年更重要一些。