大家好，欢迎收听《“拆”新闻》，我是《三联生活周刊》记者魏倩，我平时主要关注的是教育、医疗和社会方面的选题。

最近几年我们大家可能经常看到和老旧小区改造相关的新闻，今年两会的政府工作报告也提出持续推进城市更新，3月10日，住建部部长倪虹在记者会上也表示，要着力抓三件事，一个是把2000年以前建成的城市老旧小区纳入城市更新的改造范围，一个是要继续扩大城中村改造的规模，第三是要大力推进完整社区建设。可以说，接下来一段时间里，老旧小区改造将成为城市更新的重点项目内容之一。

很多听众看到新闻可能会有很多疑惑，比如城市更新是什么意思？为什么要做城市更新？老旧小区改造怎么改？谁来负责改造？小区改造的钱谁来出？改造重点是什么？最后要改到什么程度？2022年到2023年，我先后做过一些和城中村改造和旧小区改造、拆建相关的选题，今天就结合我当时的实地调查和对专家、政府负责人的采访，来和大家聊聊这些问题。

我们先从城市更新说起。所谓城市更新，其实是相对于城市从无到有的建设发展过程而言的。20世纪中期，欧美国家完成产业革命后，为了缓解城市中心区的衰落，提出要进行城市更新，意思是可以把城市看成一个生命体，如果说过去城市建设的过程是摊大饼式的扩张和建设，当它成长到一定阶段，就要在现有基础上对它进行更新迭代。

我们国家的城市发展也经历了这个过程。改革开放后，过去的三四十年时间里，中国经过快速的城市化，现有的存量土地也就是城乡建设中已经被占有或使用的土地越来越少，过去那种大拆大建的，以土地扩张为主的城市建设模式逐渐难以为继，而经过渐进式的城市更新，就可以通过小而精致的规划，帮助现有的城市变得更加宜居。

中国的城市更新最早是从城中村改造、厂房更新，慢慢扩展到社区和街区的改造的。“城市更新”第一次出现在政策文件中是在2019年，当年的中央经济工作会议提出，要“加强城市更新和存量住房改造提升”，这之后，“城市更新”被陆续写入我国五年规划，进入政府工作报告，从城市建设规划的一个学术名词，成为住建领域的一个非常重要的新政策。2019年后，由于老旧小区改造逐渐成为城市更新的一大重点，当年政府工作报告就明确3.9万个老旧小区的改造目标。老旧小区改造不仅可以服务民生，也能扩大内需，推动经济增长。

这里可以和大家分享一组数据，全国的20个重点城市里有15.39万个小区，其中楼龄20年以上的老旧小区占比达到四成。政府发现，通过老旧小区改造，可以拉动城建投资，还能使存量房产价值得以提升，优化城市人口分布结构，提升中心城区的活力。

老旧小区改造，主要改什么？这可能是我们这些生活在城市中的人最关心的问题。按照国务院发布的指导意见，这些改造主要有三类：第一是基础类，主要是市政配套基础设施改造提升，比如水电气、网络、消防，以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等等；第二是完善类，主要包括整治小区及周边绿化、照明等环境，改造或建设小区及周边适老设施、无障碍设施、停车场、汽车充电设施等；第三是提升类，主要包括改造小区及周边的社区综合服务设施，比如卫生服务站、幼儿园、便利店等社区服务设施等。大家可以看得出来，这三种改造是层层深入，逐渐从小区扩展到社区建设的一个过程。

第一种基础类的改造，是过去的小区改造中最常见的类型。中国现有的小区经历过几次变迁，很多建于2000年的小区，开始都是政府和企事业单位出资建设的“老公房”，1998年房改后成为商品房，再之后变成现代意义上的小区。但这些房子很多由于建设时的规划和设计标准不统一，已经不能满足现代都市人的居住需求。比如我在杭州、成都等地采访时，就看到有些大型住宅社区里，邻里间厨房和厕所还是公用的，还有些北方的社区里，房间内还设计了土灶台，后来接通燃气、水电，走线都比较混乱，很容易出现安全隐患。我还在一些小区里见过在地面上走行的暖气管道，还有互联网时代开始后，居民家里的网线也都是乱搭乱设的，整栋楼全部卷在一起，网速提不上来，维修有困难，还有消防风险。

如果能对这些问题进行调整和改造，当然会显著提高居民的生活水平。但大家可能也发现了，对水电气和建筑外立面进行改造似乎还可以勉强做到，但整治小区，做周边的社区综合服务设施改造，其实是更难的一件事。

我们可以以小区里最不伤筋动骨的改造，加装电梯来看。这几年为此其实发生了不少的邻里矛盾。我在杭州还见到过那种只能由四五层用户使用的电梯。后来我才了解到，加装一次电梯，业主们不仅要对出资比例问题进行商讨，还要明确补偿方案。因为高层用户需要电梯，当然应该掏钱，但对于一层业主来说，他们本来就不需要电梯，现在安了电梯可能就会影响家里的采光，甚至间接影响房价，所以他们一旦提出反对意见，就可能导致项目没法正常推进。因为根据《民法典》，在小区里“改建、重建建筑物及附属设施”“共有部分的使用和经营”等事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。

除了加装电梯之外，还有一些更极端的诉求，比如说直接将旧小区拆掉重建。我们之前采访过成都中央花园一期业主，争取自拆自建小区的新闻，由于小区居住环境问题太多，这里的业主们提出要将老小区拆掉，在原地重建一片带电梯的新房。为了这个梦想，他们向街道和区政府提出拆建申请，并先后在小区里发起过两次大规模投票，最终同意率达到99.9%，但到2024年为止，他们的申请仍未被批准。

我当时采访业主委员会的代表时，他们就告诉我，在发起投票之前，其实他们也发动业主和志愿者，对小区进行过几次治理，比如找通信网络运营商整治光缆，在小区里组织大扫除等等，但由于房屋产权属于业主本人，小区环境又有“公共属性”，很多问题无法迅速解决。比如他们小区里有很多业主把一层车库租给商户，改成商店和雨棚，很影响小区的整体风貌，除了消防隐患，也容易让闲杂人等进入小区，造成安全风险。但因为车库属于个人私产，有的业主要靠它取利，业委会也很难强行要求拆除。

还有影响小区环境的群租房问题。当时一位业主告诉我，她家楼上群租房打了很多隔断，非常扰民，还影响整体房屋安全，但他们屡次投诉无门，还是因为涉及他人产权，即使警方到场也没法强行要求他们改变房屋用途。也是由于这些琐碎但非常影响居住体验的原因，很多业主才觉得小区已经“无药可救”，需要彻底拆除重建才行。

小区治理之所以问题这么复杂，其实是因为中国的小区有它的产权特殊性。不知道大家发现了没有，咱们国家的小区其实有点像住房和城市之间的一个缓冲地带，好像在家时我们完全是在私人领域，到了大马路上又都是公共空间，但小区的公私关系是介于二者之间的。而我们到国外玩的时候，很少会看到像中国这样的大型住宅区，很多人一出公寓就是大马路。我国法律规定，城市小区里，房屋属于业主的私人产权，而建筑区划内的道路、绿地则属于业主共有。正因如此，小区治理有时会成为一个“三不管地带”，就是说业主全体都对它负有责任，但却没有一个专门的主体对它的管理进行统筹。

连装一个电梯都这么复杂，更不要说中央花园项目那种原拆原建的旧改方案了，据我们调查，如今大部分城市的旧城改造项目普遍要求的启动比例都需要达到90%以上。那么，如果不能原拆原建，能不能进行一些更高标准的旧改呢？当时在中央花园小区，业主代表告诉我，他们希望的“高标准”不只是修修马路，涂涂外墙，换个雨棚，而是要对小区整体风貌重新规划，并进行绿化、智慧物业、门禁、休闲区域等多个方面的改造。其实，这也是目前国务院提出的“完善”和“提升”类的改造。而这些涉及公共绿地、休闲区域的改造之所以比较困难，一方面是由于刚才提到的产权和同意率问题，一方面也涉及到城市的整体规划问题。

在城市规划系统中，不同的区域要控制的绿化面积、教育和医疗资源等配套措施，都是根据人口比例来安排的，旧改之后原小区建筑面积和人口数量没有发生变化，在规划中就很难实现这些提升类的改造。比如困扰很多老旧小区的停车难问题，在2000年以后的成熟地产项目中，一般采取地下停车、人车分流等方式来解决，但对于已经建成的小区而言，怎么样能规划出一个适合的停车场地，其实是相当困难的。

所以，听完这些比较具体的困难点，如果要说对现有的小区改造有一个比较切实期待，其实还是水电暖、燃气管道和电信改造等基础类改造为主，好一点的情况下能配合一些完善类的改造。

说完了改造内容，就要说到大家都非常关心的钱的问题。旧小区改造，谁来出钱呢？目前，根据国务院的相关文件，老旧小区改造，资金需求要通过“政府与居民、社会力量合理共担”。资金来源除了政府财政补助和社会资本介入之外，居民也要分担一部分改造费用，总体而言，出资方式是按照“谁受益、谁出资”的原则，积极推动居民出资参与改造”。

可以想象，在过去的小区改造中，出资一定是比较大的堵点。大家都想住上好房子，有个好的小区环境，但一提到给公共项目出钱，很多人就不愿意了。还是举刚刚我们提到的“原拆原建”的例子。目前国内比较成功的原拆原建项目是浙江省杭州市的“浙工新村”项目。因为涉及到危房问题，这里的居民们从20世纪90年代开始，就在争取对小区进行原址重建。到了2023年底，他们通过的拆建方案是原小区居民筹资，资金总量达到4.7亿，占小区重建全部费用的八成。

可以想到，当涉及到出资问题时，争取业主同意会变成一件多么艰难的事情。最后，很多业主还是被房产本身的增值潜力说服的。他们的逻辑是，小区拆建时，空间内总户数并没有增加，每家如果想在原有基础上扩大面积，就需要按照相当于市场折扣价自愿购买出资。这样一来，项目的整体资金来源也得到了保障。而剩下的公共绿地和服务设施的部分，主要是靠政府的旧改专项资金作为补充的。

除了政府的专项资金和居民出资之外，旧改也需要企业和社会的资金投入。现在2000年之前的小区很多都是由企事业单位建设的，像这种具有原产权单位的房屋，政府也鼓励单位对已移交地方原职工住宅小区改造给予资金等支持。而企业参与的部分，就需要通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引社会力量参与和投入。比如可以把共有物业管理区域内的广告、便民服务亭、停车、充电、智能信包箱等经营收入统一起来，用于老旧小区改造及物业管理。

最后，我们来聊聊小区旧改，谁来负责的问题。我们今天反复提到很多政策和政府规划，是因为目前大部分城市和地区的旧城改造都是政府主导的。不管是大的项目招投标，还是具体到改造和建设本身，甚至在前期的居民投票环节，都离不开政府在其中的引导和推动。现在全国有不少旧小区拆建的案例，凡是成功实施的，其实都有各级政府在背后做的大量工作。比如“浙工新村”小区，由居民自下而上推动的很多次意见征集都没达到95%的同意率，但当工作组入驻小区后，社区的工作人员也帮忙做工作，上门协调方案，反复拉锯才终于争取到项目落地。

到后期的规划、审批和建设等阶段，当地政府也做了不少的政策倾斜和支持，为此，浙江省住房和城乡建设厅、省发展改革委与省自然资源厅还联合印发了《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》，这是国内第一个推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见。在采访时，浙江省住建厅副厅长姚昭晖告诉我，他们还做了不少政策突破，比如重建后居民住宅面积合理增加的部分，政府实施容积率奖励政策，不再额外收取土地增容费。

而在具体建设中，目前大部分城市的旧小区改造也都是由国央企实施的，施工单位主要是政府注资的城建集团。这一方面是因为在“城市更新严禁大拆大建”的背景下，民营房企普遍面临资金压力，容易导致旧改项目停滞不前，政府必须介入，另一方面也是因为涉及到民间资金托管和住宅安全等问题，政府需要主动作为理顺关系，或者作出政策调整，把旧改落实成民生工程。

那我们说到这儿，很多朋友已经发现了，想要给小区这个“不公不私”的产权模糊地带做改造，目前最具效率的就是“政府主导、居民主体”的方案。居民个体的动员力量不足，又不能干涉他人的私人产权，政府可以帮助统筹，但又不能大包大揽，它能够发挥作用的空间毕竟是有限的，公共机构也不可能全都给每个项目都定一个个性化方案，这是不现实的。尤其是在小区完成改造后，还需要相关责任人进行日常管理，否则又会慢慢回到原来的混乱状态。

那么，是否存在一个介于政府和居民之间的“中间层”，可以承担这个功能呢？我在采访时，专门研究城市更新和规划的厦门大学的赵燕菁教授曾经提到过一种“更新中间人”的角色，他说，在新加坡等国家，房屋交付时业主就会缴纳一部分公共维修资金，用于区域内公共部位和共用设施、设备的维修养护，到城市更新和改造期间，业主和业委会也可以用这些资金，聘请专门的中介，帮助大家协商、做工作，和政府对接审批和报备，这样会大大加快项目的沟通效率和城市更新速度。

如今，我们的老旧小区改造之后，很多没有物业的小区也都有了专门的物业和管理团队，这些社会和商业力量的出现，可以帮助我们维持和改善小区的环境。但物业公司和业主矛盾频发，一方指责另一方拖欠物业费，另一方又说一方对小区缺乏相应管理，都是我们日常生活中很熟悉的剧情。与此同时，很多小区也成立了自己的业主委员会，监督物业，代表业主发声，行使小区治理权，有的做的好的业主委员会，甚至能让公共维修资金产生利息，或者把小区的公共收益按比例发放给业主，甚至用公共账户里的钱为小区建设修补道路、完善绿化。这些或成功或坎坷的居民自治故事也提醒我们，面对小区改造，我们每个人都应该承担起对这些公共领域的责任，才能创造一个更宜居更舒适的生活空间。

这一期节目就到这里，希望能帮助大家更好地理解老旧小区改造对普通人生活的影响，谢谢大家的收听，欢迎继续关注《“拆”新闻》，再见~

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